浅析纪委监委的职权边界
近两年来，随着国家监察体制改革的深入和推开，监察对象范围的拓宽，有关纪委监委职权边界的问题，在纪检监察工作实践中争议比较大，一些地方的具体作法也引发了舆论广泛关注、热议和质疑，成为实践操作中的难点和人民群众关注的热点，尤其是随着全国各地省、市、县三级监委全部成立，这一问题显得更为突出和紧迫。
本文拟对这一问题进行初步探讨，期望对推动监察体制改革的制度优势转化为治理效能有所禆益，略尽自己绵薄之力。囿于水平时间所限，纰缪挂漏，在所难免，引玉之砖，欢迎指正！
一、实践操作争议
下面是近两年来舆论广泛关注的几起案例，一些地方纪委监委在积极履职过程中的一些具体操作了引发媒体群众热议置疑，有的甚至引爆了舆情危机，引起新华社等众多官媒发声置疑[１]，最后政府不得不出面纠正澄清。这样的执纪履职不仅没有达到良好的政治、法纪和社会效果，反而严重影响了纪委监委执纪的公信力和形象。如某地纪委监委制定出台《关于规范农村操办婚丧喜庆事宜的通知》规定荤菜不超总数的一半[２]；某地村民为女儿庆生搭台被当地纪委拆台处罚[３]；某地村民为老母办寿宴被要求交“违规办宴认识费”[４]；某地教师下班后私费AA制聚餐被县纪委通报批评[５]；某地卫计局纪委要求医院对护士下班在餐饮店打麻将进行处罚[６]……众多媒体和群众热议置疑：纪委监委“真是操碎了心”、“依法治国，它一个管官员得部门，插手老百姓得事”、“这属于干涉人家的私生活”、“中央的规定和精神到了基层，要么被‘打折执行’，要么被‘超额执行’，要么被‘歪曲执行’”、“好经让歪嘴和尚念歪了”、“改革开放四十年，看来还是有时差，这样的执政能力”。
将上述置疑翻译为法律文本语言，其实不外两条意见：
其一，村民、护士、教师是否属于纪委监委职权管辖对像？纪委监委对这类人群实施监管是否超越职权？
其二，村民婚丧嫁娶、护士下班在餐饮店打麻将、教师下班私费聚餐是否属于纪委监委职权管辖事项，对此进行监管是否侵犯了公民的私权利？
此外，纪检监察工作实践中还有一些问题，舆论关注度比较高，实践争议也比较大。如公立医院医生收受红包问题，公立学校教师收受礼金问题，政府机关、人民团体、基层群众自治组织、国有企业等单位的临聘人员职务违纪违法问题等，以上这些事项是否属于纪委监委职权管辖事项？再如，加强领导干部“八小时以外”监督的问题，“八小时以外”生活中哪些事项属于纪委监委职权管辖事项？哪些事项不属于职权管辖事项？
前述实践操作争议，争议实质在于纪委监委的职权边界问题。根据职权法定原则，所有国家机关的职权均来自于法律法规授权，党的纪律检查委员会是党内监督的专责机关，其职权来源于《中国共产党章程》（以下简称《党章》）、《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）等党内法规的授权；监察委员会是行使国家监察权的专责机关，其职权来源于《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国监察法》（以下简称《国家监察法》）的授权。
（一）《党章》等党内法规有关纪委职权的规定
根据《党章》等党内法规规定，纪委的管辖对像是党员和党组织，管辖事项为党的纪律，此无争议。《党章》第40条规定了党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等六项纪律，《党章》第46条规定了纪检机关履行监督、执纪、问责三项职责，对纪检机关主要任务作了概括规定：“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”。《党章》对六项纪律的具体内容未作规定，党的纪律的具体内容主要规范于《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）及其他党内法规中。党内法规体系历经近年建设，相对明确完善，已成为全面从严治党的重要制度保障。
（二）《宪法》、《国家监察法》有关监委职权的规定
《宪法》第127条规定监委“依照法律规定独立行使监察权”，《国家监察法》第11条规定“监察机关履行监督、调查、处置职责”；第15条规定“监察机关对六类公职人员和有关人员进行监察”：⑴中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；⑵法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；⑶国有企业管理人员；⑷公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；⑸基层群众性自治组织中从事管理的人员；⑹其他依法履行公职的人员。”第16条规定“各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项”。
监察事项的具体内容，《国家监察法》未作具体规定。由于法律规定的原则性和不可穷尽性，实践中对于监察对像和监察事项存在着较多争议：
一是《国家监察法》第15条中规定的“六类人员”中的后4类，即国有企业，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育单位、基层群众性自治组织中哪些是“从事管理”的人员？“其他依法履行公职的人员”具体包括哪些人员？简言之，如何理解法条所称 “从事管理”和“履行公职”？
二是《国家监察法》第16条规定的“所涉监察事项”具体包括哪些事项？
此外，《国家监察法》第22条第二款规定“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施”。此条规定是否意味着“涉嫌行贿犯罪和共同职务犯罪的涉案人员”也属于监委的监察对像，在实务界也存在争议。[７]
（三）中央纪委国家监委关于《国家监察法》第15条释义
对于上述争议，中央纪委国家监委在《国家监察法》释义中已经作出了部分回应，根据第15条释义：
（一）国有企业管理人员主要包括4类人员：⑴国有企业及其分支机构领导班子成员；⑵中层和基层管理人员，包括部门正副部门经理、正副总监、车间负责人等；⑶管理监督国有资产的重要岗位上的工作人员，包括会计、出纳人员等；⑷国企所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员。
（二）公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位从事管理的人员主要包括2类人员：⑴该单位及其分支机构的领导班子成员以及国家工作人员，如正副校长、院长、所长等；⑵该单位及其分支机构的中层和基层管理人员，包括管理岗位六级以上职员；从事与职权相联系管理事务的其他职员；管理监督国有资产等重要岗位上的工作人员，包括会计、出纳、采购、基建等部门人员；临时从事与职权联系的管理事务的人员，包括评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员。
（三）基层群众性自治组织中从事管理的人员，主要包括村民委员会、居民委员会主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员，具体包括7类：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。（四）其他依法履行公职的人员。此条为兜底条款，但“不能无限制地扩大解释”，具体判断应以“是否行使公权力”为标准。据此，国有企业、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育单位、基层群众性自治组织中哪些是“从事管理”的人员已经比较清晰，实践操作中将村民、护士、教师纳入监察范围显然属于超越职权的情况。
法条解释解决了部分实践争议，但仍有部分争议无法通过法系解释得出结论，中央纪委国家监委在《国家监察法》释义也强调，“公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中具体哪些人员属于从事管理的人员，需要随着实践的发展不断完善”，相信实践中有关监察范围的新问题还会不断涌现。同时由于《国家监察法》并未对“监察事项”作出具体规定，因而这里仍然存在一个问题，即监察对像从事的哪些事项属于监察事项，哪些事项不属于监察事项？比较突出的问题就是加强领导干部“八小时以外”监督时怎样界定哪些属于监察事项？为了进一步探索解决此类问题的逻辑思路，本文试作进一步分析，以期对实践操作提供有益的解题思路。
（一）关于《国家监察法》第16条 “监察事项”的理解
从立法本意来看，监察权是监督公权力的公权力，因此监察权的管辖对像范围和管辖事项范围，或者《国家监察法》所称“从事管理”和“履行公职”、“所涉监察事项”均须从“公权”这一视角来理解，即监委所管辖的监察对像和监察事项必须是与行使公权力相关的人和事项。申言之，可以从“公共权力”和“公共资产”两个关键词来把握，“公共权力”即公权力，“公共资产”则包括公共资金、国有资产、国有资源、劳动群众集体所有资产。
即《国家监察法》所规定的六类监察对像须是行使“公共权力”的人员或者管理“公共资产”的人员，二者必须至少居其一，否则便超越了监察权的边界。因此，公职人员办理婚丧嫁娶事宜因与行使公权力与关而属于监委管辖之事权，而村民婚丧嫁娶事宜显然与行使公权力无关而不属于监委管辖之事权。
（二）《国家监察法》第22条第二款规定的“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”并非监察对像
从《国家监察法》的结构上来看，第15条是有关监察对像的规定，第22条是有关留置措施的规定，同时根据中央纪委国家监委有关第22条第二款释义解释，此条款是相对于作为监察对像的“一般留置对像”的“其他留置对像”的特别规定，“如果不将其留置，将严重影响监察机关对违法犯罪事实的进一步调查”[８]。
据此，本文认为，“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”并非监察对像，因为第15条已经明确规定了监察对像是“六类人员”，而此两类人员，仅因是监察对像职务犯罪的对向犯、共犯，从有利于打击职务违法犯罪的角度，将其规定为监察机关的留置对像，便于监察机关与监察对像一并展开调查更有利于查清违法犯罪事实。同时，监察机关对这两类人员可采取措施的权限应仅限于涉嫌职务违法犯罪的留置等监察调查措施，而并不像对“六类人员”监察对像那样具有对其日常监督的权限。
（二）公权力与私权利的边界
监察体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措，也是推进反腐败工作法治化的重大举措。而法治的核心要义是限制公权力和保障私权利，对于公权力，法无授权不可为；对于私权利，法无禁止即可为。对于公权力而言，这一涵义还包含，公权力不得法外设权，即没有法律依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；公权力的行使非为公共利益不得侵犯私权利。纪委监委行使的是党和国家赋予的公权力，当然必须也只能在党章党规和国家法律授权范围内行使，否则便会出现职能越位、错位、缺位的问题。
根据法治的这一基本原理，除非党纪条规和国家法律法规对党员或公职人员有廉洁从政、廉洁从业、廉洁自律的相关禁止性规定，否则就应属于党员和公职人员个人私权利的范畴，这也是纪委监委的职权边界所在。因此，对领导干部“八小时以外”进行监督，不能逾越党纪条规和法律法规的禁止性规定的边界， 同时监督方式也应避免妨碍领导干部家庭私生活，侵犯其作为公民应有的基本私权利。
（三）职权管辖对像与职权管辖事项
纪委监委职权管辖范围实际上有两层含义：
一是职权管辖对像，即哪些人属于你的职权范围。对于纪委，职权管辖对像是党员和党组织；对于监委，职权管辖对像是监察对像，即《国家监察法》第15规定的“六类人员”。
二是职权管辖事项，即哪些事项属于你的职权范围。对于纪委，职权管辖事项是党的纪律，具体讲就是党纪条规的各项禁止性规定，违反了就属于纪委的职权管辖事项；对于监委，职权管辖事项则是监察事项，即《国家监察法》第16条所称“六类人员”“所涉监察事项”。
二者之间存在一定的逻辑关系，要确定是否属于纪委监委的职权管辖范围，首先要看管辖对像是否正确，其次再看管辖事项是否正确。即使属于纪委监委的管辖对像，但也不是他的所有行为事项都属于纪委监委的管辖事项，只有违反党纪条规和法律法规有关禁止性规定的事项才属于纪委监委管辖之事权；反之，只要属于纪委监委的管辖事项，则必然属于纪委监委的管辖对像，而这也是《国家监察法》对所有行使公权力的公职人员和有关人员全覆盖的立法本意所在。因此，政府机关、人民团体、基层群众自治组织、国有企业等单位临聘人员出现职务违纪违法，应比照《国家监察法》第15条“其他依法履行公职的人员”规定纳入监委职权范围。
（四）纪委监委职权范围的逻辑关系
监察体制改革后，监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，实行两块牌子一套人马的管理体制。虽然从法律上纪委监委是两个主体，但是由于具体操作都是同一个团队或者个人，因而实践中又出现了这样的问题：什么情况下履职主体应该是纪委，什么情况下履职主体应该是监委？
本文认为，要解决这一问题，必须理清纪委监委职权范围的逻辑关系。
首先从职权管辖对像来分析。由于我们的公职人员或者监察对像的“六类人员”中，党员占绝大部分，同时也有些党员并非公职人员。因而就职权管辖对象来说，纪委监委的职权管辖存在交叉，即如果既是党员又是公职人员，则纪委监委均可管辖；如果是非党员的公职人员，则只能监委管辖；如果是党员但非公职人员则只能纪委管辖。再从职权管辖事项来分析。由于党纪严于国法，纪律严于法律，党纪中的禁止性规定远比国家法律更加严格宽泛，比如通奸、裸官、公职人员婚丧嫁娶事宜、领导干部配偶子女经商办企业等等[９]。
因而，纪委管辖的职权事项肯定比监委管辖的职权事项范围更宽。由于违反国法必然违反党纪，违反党纪却不一定违反国法，因此如果既是党员又是公职人员，虽属纪委监委均可管辖之对象，仍应区别对像是违反了党纪还是国法，如果违反的仅是党纪而非国法，则只能以纪委作为履职主体；如涉嫌职务违法犯罪，则应按照法治反腐的要求，以监委作为职务违法犯罪的调查主体。
（五）综合考量
如果通过对以上公权力与私权利、职权管辖对象和职权管辖事项、纪委监委职权范围等三对关系进行逻辑考量，仍然无法得出结论，则需引入对形势、危害、能力、效果的综合考量，如公立医院医生、公立学校教师收受红包礼金问题，看本地本部门反腐败形势是否需要，问题是否严重危害社会，纪检监察干部执纪力量是否充足，执纪的政治效果、社会效果、法纪效果预判评估是否良好等方面进行综合考量后，决定是否纳入纪委监委职权范围。同时，按照纪委监委双重管理体制的要求，重大决策事项应当事前向上级纪委监委和同级党委请示报告。
四、结论
纪委监委的职权来源于党内法规和国家法律的授权，判断具体人员具体事项是否属于纪委监委职权范围可以依次采取这样层层递进的逻辑思路：
一看职权管辖对象是否正确。即是否属于本地纪委监委管辖的党员、党组织或“六类人员”。
二看职权管辖事项是否正确。有无违反党纪条规和国家法律法规有关廉洁从政、廉洁从业、廉洁自律的禁止性规定，是否属于党员和公职人员“法无禁止皆自由”的私权利。
三是严格把握《国家监察法》第15条的扩大解释。对于《国家监察法》及释义中未能穷尽的监察对象和监察事项，须严格把握为行使“公共权力”的人员或者管理“公共资产”的人员，“不能无限制地扩大解释”。
四是确定适格的履职主体。如果既是党员又是公职人员，则区别职权对像违反的是党纪还是国法，如果仅违反党纪而非国法，则只能纪委管辖；如果违反国法，则纪委监委皆可管辖，但如涉嫌职务违法犯罪，则应按照法治反腐的要求，以监委作为职务违法犯罪的调查主体；如果是非党员的公职人员，则只能监委管辖；如果是党员但非公职人员则只能纪委管辖。
五是综合考量。如果以上考量仍然无法提出结论，则须引入对形势、危害、能力、效果的综合考量，同时重大决策事项须事前向上级纪委监委和同级党委履行请示报告程序。
[１] 2017年8月25日人民网《“违规办宴费认识费”该不该交》
[２] 2018年3月20日凤凰网资讯《云南省纪委监委：农村婚丧事宜荤菜不超过总数一半》，转引自云南网-云南日报。
[３] 2017年8月9日凤凰网湖北《湖南一村民为女儿庆生搭台摆宴遭当地纪委拆台处罚》，转引自澎湃新闻网。
[４] 2016年8月25日中国青年网《为母办寿宴被罚款违规办宴费650元太奇葩》。
[５] 2016年10月13日搜狐网中国教育报道《教师放假自费聚餐，纪委为何通报批评》。
[６] 2017年2月10日搜狐新闻《贵阳一护士下班打麻将被省纪委发现罚3个月绩效》。
[７]见微信公众号《监察理论与实务》2018年4月13日载福建省沙县监察委纪检监察一室江德茂著《监察对象小议》一文。
[８]中央纪委国家监委法规室编写《中华人民共和国监察法释义》第135页。
[９]笔者认为，对于公职人员或监察对像来说，仍然存在纪律严于法律的问题，一些纪律性规定实际上已经不仅仅局限于党员，而是扩大到了所有的领导干部或公职人员。比如《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》，又如党员干部婚丧嫁娶事宜相关规定。
