陕西依靠制度创新深化和提升反腐倡廉建设
打造有效管用的防治腐败“制度群”

　　实行群众点名接访和信访听证终结制度，推广乡镇公务接待“廉政灶”制度，实施领导干部任前廉政法规考试制度，推行乡镇办案协作区制度……
　　“近年来，陕西省把解决社会关注度高、群众反映强烈、实际工作中亟待解决的问题作为着力点，制订了一系列行之有效的惩治和预防腐败的法规制度，形成了防治腐败的‘制度群’，有效推进了反腐倡廉建设。”中国社会科学院此前发布的我国首部《反腐倡廉蓝皮书》，对陕西省反腐倡廉制度建设给予了充分肯定。
　　2009年以来，陕西省依靠制度创新深化和提升反腐倡廉建设，集中推出了一系列“内容科学、程序严密、配套完备、有效管用”的反腐倡廉创新制度，成为惩治和预防腐败体系建设的有力支撑，把全省反腐倡廉建设提升到了一个新的层级和水平。
　　从杨家陇创建“村民监督委员会”，到催生以14项制度为核心的制度体系
　　——具有鲜明地方特色的防治腐败“制度群”已成为陕西反腐倡廉创新工作的亮点
　　杨家陇，华山脚下一个名不见经传的小村，面对干群关系紧张的僵局，村民自发进行了一项改革——成立“村民监督委员会”，剑指“村官”腐败。
　　就是这个当初只是为了平息民怨、监督“村官”的村民监督组织，在中国农村民主监督制度改革发展的进程中写下了浓墨重彩的一笔。
　　2009年2月10日，陕西省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的意见》，在全省推广杨家陇的经验。
　　2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议修订通过了《村民委员会组织法》，规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。
　　自杨家陇建立“村民监督委员会”制度起，陕西拉开了建立具有本省特色的反腐倡廉“制度群”的序幕。
　　“杨家陇的经验启示我们：制度建设是防治腐败的根本途径，是惩治和预防腐败体系建设的核心内容。”陕西省委常委、省纪委书记郭永平说。
　　陕西省针对反腐败力度不断加大与腐败现象易发多发并存的现状，在全省广泛开展“大调研”活动，积极寻求治本之策。经过深入调研，省纪委确立了“依靠制度创新深化和提升反腐倡廉建设”的总体思路。
　　“当前，国家层面的反腐倡廉法规制度建设进程不断加快，顶层设计日趋科学，主干法规制度逐步完备，制度体系基本形成。但与之相衔接的地方性法规制度建设，仍存在一些薄弱环节和不适应的问题，制约了制度的执行落实，影响了制度建设的实际效果。解决这些问题，根本在于紧密联系实际，加大创新力度，完善制度机制，提高反腐倡廉制度建设科学化水平。”郭永平介绍说。
　　基于这一认识，陕西省从2009年开始连续四年在全省开展反腐倡廉制度建设“调研年”、“创新年”、“执行落实年”和“深化提升年”活动，形成了4000多份调研报告和一批制度成果。
　　围绕贯彻落实中央出台的一系列反腐倡廉法规制度，陕西省突出权力运行、重点领域、社会关切和业务工作等四个方面，注重解决社会高度关注、群众反映强烈、实际工作急需的突出问题，集中推出了反腐倡廉14项制度：
　　——围绕有效制约权力推进制度创新。针对村民自治新形势下村级监督机制不健全、对村干部监督不力等问题，推行村民监督委员会制度；针对权力运行中容易诱发腐败的薄弱环节，推行廉政风险防控制度；针对“一把手”监督难问题，推行党政主要领导向纪委全委会述廉制度。
　　——围绕重点领域和关键环节，推行了电子化政府采购制度、向重大建设项目派出监督检查组制度和乡镇公务接待“廉政灶”制度。
　　——围绕解决群众身边的腐败问题，推出了基层医疗机构药品“三统一”制度、领导挂牌群众点名接访制度、信访听证终结制度和基层便民服务制度。
　　——围绕纪检监察工作实践急需，实施了党风廉政建设责任制工作报告制度、领导干部任前廉政法规考试制度、乡镇办案协作区制度和查办案件考评办法。
　　制度建设首先要抓住重要领域和关键环节，然后以点带面，实现制度联动，以达到“发现问题、制定制度、解决问题”的目的。
　　“陕西在制度建设过程中，不求大而全，针对问题，各个击破，制定了一系列行之有效的‘实制度’，形成了‘制度群’、‘规范网’，实践效果好。”一直关注陕西防治腐败“制度群”建设的中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英如此评价。
　　从解决具有全局性、普遍性的重大问题，到解决反腐倡廉工作中的实际问题
　　——防治腐败“制度群”建设以“简便易行、有效管用”为目标，突出针对性和可操作性
　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。”
　　“有效管用”是当前反腐倡廉制度建设的重点和难点。
　　“截至今年6月底，全省已有3万余人次参加了任前考试，其中省管干部308人次；共有212人因成绩不合格被暂缓提拔。”这是陕西省推行领导干部任前廉政法规考试制度的一组最新数据。
　　“‘考廉’不过关，提拔就免谈。”这一刚性规定，使“考廉”制度与职务晋升密切相关，成为陕西干部提拔任用必须越过的一道“门槛”。
　　一些传统廉政教育方式不同程度地存在学习内容“空”、落实过程“虚”、考核措施“软”、干部主动学习意识“弱”等问题。任前廉政法规考试制度既丰富了廉政教育的内容，又丰富了干部选拔任用的内容，较好地解决了反腐倡廉教育由‘虚’转‘实’、由‘软’变‘硬’的问题。
　　“推行任前‘考廉’制度，坚持‘凡提必考、凡考必严’，体现了教育在先、预防在先的思想，目的是通过‘严考廉’，激发‘真学廉’，实现以考促学、以学促廉。” 陕西省纪委副书记魏燕说。
　　“制度建设要以‘有效管用’为目标，增强新制度的针对性和可操作性。”为了有效解决廉政教育失之于软、缺少刚性的问题，陕西按照“积极试点、稳步推进”的原则，探索推行领导干部任前廉政法规考试制度，旨在解决廉政教育“虚”和“软”的问题，以促进党员干部内心知廉、思想崇廉、行为守廉、为政清廉。
　　“力量薄弱，精力分散，难以办案；业务不熟，能力不强，不会办案；人情干扰，心存顾虑，不愿办案；点多面广，矛盾集中，监管乏力……这是当前乡镇纪委办案监督工作面临的难题。”陕西省纪委副书记、监察厅厅长龚汉江介绍说。
　　2008年，陕西省安康市白河县西营镇某村87名村民联名反映村干部贪污，由于乡镇办案力量薄弱，问题搁置下来。
　　2009年初，白河县纪委决定将该案按乡镇办案协作区程序进行，由县纪委案件室牵头，抽调双河乡、西营镇和县林业局有关人员协办，很快查清该村党支部书记与村委会主任虚报冒领退耕还林补贴3万余元的事实。
　　安康市在实践中大胆创新，打破乡镇行政区域界限，实施乡镇办案协作区制度，为破解此类问题找到了好办法。
　　2010年，陕西将乡镇办案协作区制度作为创新制度在全省推广。
　　“实施乡镇办案协作区制度，促进了线索排查的经常化，办案的规范化和案件监督的常态化，有效化解了乡镇办案工作难题，提升了乡镇纪委办案的质量和效果。”陕西省纪委副书记马奔深有感触地说。
　　“确保制度‘有效管用’的基本前提应是制度具有针对性和可操作性。制度建设特别是基层制度建设最忌讳口号式的干条条。陕西制定的制度之所以能够得到普遍落实并取得良好效果，关键原因在于其具有针对性和可操作性。其提供的启示是，在进行制度建设时，要有事说事，切忌无病呻吟；要有实在抓手，切忌空洞虚浮。”党国英说。
　　从治理群众反映强烈的“公款吃喝”问题，到破解“重复访”、“越级访”等困扰基层的“老大难”问题
　　——防治腐败“制度群”建设注重社会关切，着力解决发生在群众身边的腐败问题
　　公款吃喝浪费国家资财，损害干部声誉，败坏社会风气，人民群众反映十分强烈。
　　如今陕西省在乡镇推行的公务接待“廉政灶”制度，既防止了“舌尖上的腐败”，又解决了乡镇干部迎来送往、疲于应酬的问题，使其能腾出足够时间，深入一线为群众排忧解难，集中精力关注民生、谋划发展。老百姓对干部的满意度、信任度有了新的提升。同时，转变了干部作风，密切了党群干群关系，树立了党员干部为民、务实、清廉的形象。
　　乡镇公务接待“廉政灶”制度，要求上级机关及其工作人员在乡镇进行检查指导、调查研究等公务活动需要就餐的，严禁在营业性餐馆进行公务接待，一律在乡镇机关食堂就餐。“廉政灶”不是在乡镇重新建设公务接待专用灶，而是对原乡镇机关食堂进行改造后，将其作为机关食堂和公务接待点。
　　8月8日，记者随中央纪委调研组赴西安市高陵县实地考察该县的“廉政灶”工作，一组真实的数据让记者看到了该省“廉政灶”的成效：
　　全省1300个乡镇建立了“廉政灶”，覆盖率达82%，接待费用平均下降30%。高陵县汤峪镇七、八两个月因实施“廉政灶”制度，节约开支1万余元……
　　“‘廉政灶’菜品简单，不提供烟酒，让干部免除了酒精和尼古丁的伤害；合理的食谱，保证了干部的营养需求；宽松的就餐环境，避免了以往公务接待的繁文缛节。由于‘廉政灶’严禁提供烟酒和高标准宴请，封堵了资金使用漏洞，舒缓了群众不满情绪。”陕西省纪委副书记郭润芝说起“廉政灶”的好处，赞不绝口。
　　能不能方便群众表达诉求，能不能解决群众实际问题，能不能获得群众认可，是制度创新的出发点和落脚点，也是制度建设的前置性设计要求。
　　延安市宝塔区一中学教师未经校领导同意，住进了学校的一孔窑洞。校方多次要求她搬出，她执意不肯。校委会决定对其停薪停职，她心里不服，多次越级上访。面对这一事件，宝塔区纪委决定把双方约到一起，试行信访听证。
　　在信访听证会上，社会各方代表、公众评判人员各抒己见，评论孰是孰非，言明利害得失。校方纠正了对王某停薪停职的错误做法，当面赔礼道歉，大家也说服王某搬出了窑洞，这一信访难题终于得到有效解决。
　　这是一起非常典型的通过信访听证形式解决越级上访事件的成功案例。延安市纪委从中受到启发，提出“公开听证、公众评判、合理终结”破解信访难题的思路。一年后，延安在全市推广这一制度。2010年，陕西省在全省范围内推行。
　　“越级访与重复访是基层信访工作面临的两大难题。出现越级访、重复访的主要原因在于，群众对基层信访接待机构不信任。陕西深入分析群众的信访心理，从接访机制改革入手，改进接访流程，推出领导干部挂牌、群众点名接访和信访听证终结制度，取得了良好效果。”龚汉江对记者说。
　　记者了解到，2009年以来，陕西省的领导干部有37243人次被点名接访，受理群众反映的问题32682件次，办结28833件次，办结率为88.22%。
　　“陕西在建章立制时，从群众的需求出发，倾听群众的呼声和要求，把维护群众切身利益当做反腐倡廉制度建设的根本出发点，以具体行动实践立党为公、执政为民的宗旨，有效地促进了社会的和谐稳定。”《反腐倡廉蓝皮书》对陕西防治腐败“制度群”建设作出了注解。